Окружную и районную жилищную политику
в отношении ТСЖ еще предстоит выработать

С переходом России на рыночные методы хозяйствования были существенно изменены финансовые потоки сбора и перераспределения доходов. Стало очевидно, что масштабной финансовой поддержки жилищной сферы от федерального правительства далее не будет. В связи с этим администрациям города, округов, управ необходимо самостоятельно изыскивать источники финансовых ресурсов для проведения социально ориентированной жилищной политики, учитывая при этом специфические условия каждого конкретного города.

К сожалению, в теории местного самоуправления нет понятия и научно обоснованной методологии формирования местной жилищной политики в отношении товариществ собственников жилья (ТСЖ).

В Москве понятие местной жилищной политики определить еще сложнее, так как из-за приватизации жилищного фонда (каждая вторая квартира находится в собственности граждан) и перехода к рыночным отношениям пока нет четкого разграничения на зоны социальной, политической, экономической и финансовой ответственности. Не скоординированы действия органов власти на разных уровнях управления, нет достаточной юридической обоснованности в округах и управах в области жилищных отношений. Еще только готовится Комплексная городская программа формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности ТСЖ. Пока нет правил передачи домов жителям в непосредственное управление.

В Москве практически весь многоквартирный городской жилищный фонд можно считать кондоминиумами. Проблемы управления многоквартирными домами, перешедшими в собственность нескольких домовладельцев, и правового регулирования отношений сособственников общего имущества на сегодня актуальны для всех районов города. Их предполагалось решить путем создания ТСЖ.

Сегодня идея управления жильем на основе ТСЖ активно поддерживается многими организациями, объединяющими членов бывших ЖСК, ЖК, МЖК и образованных ТСЖ в других организационно-правовых формах. Некоторым ТСЖ (например «Эйдетике») удалось добиться реализации предусмотренных законодательством правомочий. Имеется также мощная общественная поддержка действий органов власти в тех районах и округах города, где они активно способствуют созданию кондоминиумов и деятельности ТСЖ.

По данным Горкомстата на 01.05.2000 г., в Москве насчитывается 395 ТСЖ, большая часть которых пока формируется на базе нового строительства. В меньшей степени этот прирост обеспечивается созданием ТСЖ на базе государственного, муниципального и кооперативного жилищного фонда, хотя только в Москве из 38 949 жилых домов в 11 736 зданиях собственники составляют более 50 % владельцев общей площади дома.

Таким образом, создание кондоминиумов идет медленными темпами. В настоящее время численность зарегистрированных кондоминиумов, управляемых ТСЖ, составляет около 1 % в общем объеме жилищного фонда города, и, более того, не все ТСЖ взяли на себя бремя управления жилыми домами. Как правило, эти функции по договору передаются тем же ДЕЗам, ГРЭПам, РЭУ, несмотря на признание эффективности управления недвижимостью в жилищной сфере объединениями домовладельцев за счет снижения затрат на обслуживание, повышения качества и расширения спектра предоставляемых услуг.

Сдерживают развитие этой формы самоорганизации жителей отсутствие у граждан опыта самоуправления, психологическая неготовность и боязнь взять на себя ответственность за будущее жилого дома, а также возможного увеличения коммунальных платежей для членов ТСЖ, недостаточное знание вопросов управления домовладением и территорией в установленных границах, а также экономическая и политическая нестабильность в обществе. По данным социологического опроса, проведенного в Москве, всего только 1,5 % нанимателей, 9,8 % собственников, 4,5 % работников ДЕЗов, ГРЭПов знают, что такое ТСЖ. Подавляющее большинство респондентов не верят в появление инициативы у жителей и не ожидают в скором будущем создания эффективно функционирующих самоуправленческих структур, контролирующих работу коммунальных служб.

Об этом же говорят примеры голосования работников исполнительной власти и ДЭЗов по итогам проведения тренингов (деловых игр) «Первое организационное собрание в ТСЖ», которые проводились во всех округах города с января по апрель 2000 г. Порой более половины ответственных за работу с товариществами в своих префектурах и районах голосовали против создания товариществ.

В тоже время с правовой точки зрения серьезных препятствий для развития ТСЖ нет. Федеральный закон от 15.06.96 № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», московское законодательство устанавливают порядок регистрации товариществ, гарантируют им право на бюджетные дотации, а малообеспеченным членам ТСЖ – также и право на жилищные субсидии. Но на практике процедура регистрации ТСЖ, определяемая подзаконными правовыми актами местного значения, часто оказывается весьма сложной и длительной. Бюджетные дотации не всегда и не в полном объеме доходят до товариществ. Возникают существенные проблемы с передачей на баланс ТСЖ жилых зданий, нежилых помещений, инженерных помещений и даже с бесплатным порядком оформления земельных участков, входящих в состав кондоминиумов, в общую долевую собственность домовладельцев в нормативных размерах, гарантированных этим законом.

Так, чтобы зарегистрировать кондоминиум и ТСЖ в Москве, требуется согласовать вопрос в 27 городских комитетах и ведомствах, заполнить 145 различных форм и документов, сделать и заверить 238 разных копий. В результате вместо определенного законом месячного срока (со дня создания инициативной группы) реальный срок всей процедуры составляет 2,5-3 месяца, а регистрация кондоминиума – 7-9 месяцев. Обязательным условием при этом является наличие поэтажного плана здания, технического паспорта, экспликации, плана земельного участка. Услуги БТИ обходятся в 1-10 тыс. руб. И таких документов в процессе оформления оказывается великое множество.

Многочисленные проблемы возникают и после регистрации товариществ. На практике получается, что органы санэпидконтроля, пожарного надзора, налоговой инспекции и другие контролирующие службы, как правило, оставаясь равнодушными к нарушениям в домах муниципального жилищного фонда, сразу же начинают проявлять принципиальность в отношении вновь созданных ТСЖ. В результате после образования ТСЖ оснащение бывшего муниципального дома в соответствии с предъявляемыми органами надзора и контроля требованиями, диктуемыми действующими нормами и правилами технической эксплуатации зданий, обходится членам товариществ в значительную сумму.

Товарищества могут оказаться в тяжелом положении и в случае аварии или других непредвиденных расходов, так как в отличие от ДЕЗов они не располагают резервными средствами. А при отсутствии системы резервного страхования жилых зданий и квартир любая серьезная авария может привести ТСЖ к финансовому краху.

По существующему налоговому законодательству, если коммунальные услуги оплачиваются физическим лицом, то НДС не взимается. Но как только сбором средств граждан занимается ТСЖ – юридическое лицо – и оно же рассчитывается по договорам за те же услуги с подрядными организациями, то возникает НДС. Следовательно, при ведении хозяйственной деятельности товарищество становится неконкурентоспособным (все услуги, которые оказывает ТСЖ собственникам дома дороже на 20%).

Таким образом, создание и организация деятельности товарищества – для граждан предприятие рискованное и дорогостоящее. Поэтому без поддержки муниципальных властей всех уровней программа широкомасштабного развития ТСЖ успеха иметь не будет.

Необходимо определить понятия и разработать методологию местной жилищной политики в отношении ТСЖ, чтобы окружные и районные власти могли вести определенную стратегию с четким разграничением зоны их политической, экономической и финансовой ответственности в важнейших областях градостроительства, приватизации «кондоминизации» жилищного фонда и проведения жилищно-коммунальной реформы.

Округа и районные управы имеют схожие проблемы в жилищной сфере, основные из них:

·        ·        острая нехватка финансовых ресурсов;

·        ·        нестабильная и противоречивая нормативная база, служащая причиной социальной напряженности;

·        ·        значительный износ жилых домов;

·        ·        ставки технического обслуживания жилых домов в два с лишним раза меньше фактических затрат для нормальной эксплуатации;

·        ·        недостаток определенного типа квартир и большие очереди на них;

·        ·        низкий уровень качества эксплуатационного обслуживания жилья;

·        ·        большая доля населения, подпадающего под льготные категории, что приводит к дополнительной нагрузке на бюджет, и т. д.

На первый взгляд преодолеть эти проблемы можно при помощи мероприятий по сбалансированию жилищных потребностей граждан, нуждающихся в жилье. Но цель местной жилищной политики – не только обеспечение граждан жильем, не только формирование класса собственников квартир и не только эксплуатация домов. На сегодня трудно правильно определить и сформулировать стратегически направленную цель окружной и районной жилищной политики в отношении товариществ. Поэтому необходимо вначале уяснить ее содержание, а затем вернуться к формулировке цели.

Районная жилищная политика имеет несколько задач. Их необходимо ранжировать по степени важности.

Основные задачи местной жилищной политики:

1) жилищно-социальная;

2) жилищно-строительная;

3) жилищно-ремонтная;

4) жилищно-эксплуатационная и жизнеобспечивающая;

5) архитектурно-эстетическая;

6) жилищно-правовая;

7) поддержка некоммерческих организаций жителей: ассоциаций, союзов, объединений собственников, нанимателей и арендаторов жилья.

Жилищно-социальная функция районных властей – удовлетворение социальных потребностей населения, что, естественно, первично. Жилищная проблема долгие годы была и остается одной из самых острых. Еще существуют огромные очереди на жилье, переуплотненные и некачественные квартиры, постоянно выходящее из строя инженерное оборудование домов, убогие и грязные дворы.

Но, начиная примерно с 90-х гг., стали создаваться и набирать силу организации, ассоциации, жилищные движения, задача которых заключалась в защите интересов собственников, арендаторов и нанимателей жилья в домах муниципального, кооперативного и ведомственного жилищного фонда. Только в Москве было создано 9 жилищных движений, в том числе Общенациональный фонд содействия ликвидации коммунальных квартир, Московский союз ЖСК, Народный фонд, Московская жилищная ассоциация. Союз собственников квартир муниципального, кооперативного и ведомственного жилого фонда, Профсоюзное объединение «Москвичи», Столичное жилищное движение и т.д. В Москве появились ассоциации ТСЖ, ЖСК, ЖК, МЖК «Центр», «Юго-Запад», «Запад», «Юг», «Юго-Восток», «Северо-Запад», которые создают в настоящее время городская жилищную палату как региональный центр управления частного жилья.

Интересы этих организаций не сводятся только к жизнеобеспечению зданий. Они выдвигают требования более справедливой жилищной политики государства, улучшения жилищных условий, качества жилой среды и коммунального обслуживания, гарантий экономической и юридической, самостоятельности организаций жителей и т.д.

В Москве потребностью большого числа семей всегда было получение отдельных квартир. Это и до сих пор актуально. Но приоритеты жителей изменяются. Выдвигаются требования улучшения жилищных условий (увеличение нормы жилья на человека, качественное эксплуатационное обслуживание, экологическая безопасность, охрана домов и подъездов, согласование с жителями тех или иных строительных проектов в существующей застройке и т. д.), появляется потребность во внешнем благоустройстве окружающего пространства (архитектурный облик, озеленение, уборка территорий, приведение в порядок дворов, подъездов). Окружные и районные власти должны учитывать эти тенденции и планировать свою деятельность в соответствии с меняющимися потребностями жителей.

К жилищно-социальной функции относятся учет и регулирование жилищной обеспеченности социально незащищенных категорий жителей, а также удовлетворение спроса граждан, желающих иметь более комфортабельное жилье, чем средние слои населения, и способных платить за него соответствующие суммы.

В жилищно-строительной сфере функция окружных и районных властей – обеспечить сбалансирование спроса и предложения жилья путем содействия новому жилищному строительству.

Жилищно-ремонтная функция – отслеживание и ремонт жилого фонда, модернизация, реконструкция или снос аварийного, ветхого или изношенного жилья с сохранением по возможности исторического облика зданий, содействие в ремонте жилья социально уязвимым слоям населения, которые материально не в состоянии содержать его на минимально необходимом качественном уровне.

Жилищно-эксплуатационная и жизнеобеспечивающая функции – обеспечение жителей всеми необходимыми жилищно-коммунальными ресурсами (теплом, газом, водой, электроэнергией) вне зависимости от коллизий рыночных отношений.

Крайне важна архитектурно-эстетическая функция – достижение такого уровня качества жилья и комфортности проживания в округах и их районах, которые отвечали бы его архитектурному, культурно-историческому стилю и традициям, придание каждому району оригинальности и красоты, причем не только его центру, но и окраинам, что позволит поднять престижность и социально-экономическую значимость каждого района города, а также удовлетворенность его жителей проживанием именно в нем.

Жилищно-правовая функция – обеспечение сбалансированного нормативно-правового регулирования городской, окружной и районной жилищной политики, функционирования правового поля жилищной политики.

И последняя из рассматриваемых функций – поддержка некоммерческих организаций жителей: ассоциаций, союзов, объединений собственников, нанимателей и арендаторов. Для долгосрочного успеха приватизации жилья, второго ее этапа, необходим переход от приватизации квартир к приватизации жилых зданий, т.е. передача зданий в управление жителям. Наделение таких ассоциаций и объединений функциями уполномоченности, совместная разработка и принятие районных концепций передачи зданий в управление жителям, а также целевых программ поддержки инициатив граждан по созданию территориальных общин, ТСЖ и регистрации кондоминиумов, информирование и согласование окружной и районной жилищной политики позволят значительно поднять авторитет власти в глазах населения.

Таким образом, местная жилищная политика, на наш взгляд, – это стратегия достижения целей и задач, определяемых юридическими, экономическими и социальными условиями города, округа и конкретного района, включающая набор мероприятий, социально-экономических и финансовых инструментов для наилучшего выполнения функции по формированию и воспроизводству качественной стороны жилищной сферы в отношении ТСЖ при одновременном недопущении социально неприемлемых условий проживания или бездомности.

При этом главной целью окружной и районной жилищной политики мы считаем удовлетворение жилищных и эстетических потребностей жителей города, округа и района с учетом конституционных, социально-экономических, экологических прав и возможностей, а также культурно-исторических традиций.

Опираясь на существующую законодательную базу в жилищной сфере, можно определить, какими возможностями правового характера обладают местные власти.

Конституция Российской Федерации наделила органы местного самоуправления, избираемые гражданами, правом решать все вопросы местного значения, принятые в пределах их компетенции, исходя из интересов населения на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Федеральным законом от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения в жилищной сфере отнесены: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; содержание и использование муниципального жилого фонда и нежилых помещений; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация и снабжение населения и муниципальных учреждений топливом; благоустройство и озеленение территории муниципального образования.  

Органы местного самоуправления наделяются муниципальной собственностью, частью которой является муниципальный жилищный фонд. Этим фондом они вправе управлять, передавать во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Население или представительные органы местного самоуправления могут самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Законом оговаривается, что доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.

Закон РФ от 24.12.92 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» устанавливает круг обязанностей органов власти на всех уровнях управления, в том числе и органов местного самоуправления. В соответствии с данным законом местные власти должны обеспечивать порядок учета муниципального и частного жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, аренды и продажи, а также создавать для населения условия найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья. За счет местных бюджетов должно вестись жилищное строительство для предоставления жилья гражданам на условиях его найма, аренды или купли-продажи. Обязанность местных органов власти – также обеспечивать содержание и развитие объектов инженерной, социальной и транспортной инфраструктур, обслуживающих жилищную сферу. Предприятия, учреждения, организации и предприниматели, осуществляющие строительство, содержание и ремонт жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, должны иметь возможность получать налоговые и (финансово-кредитные льготы. Местные власти обязаны контролировать исполнение жилищного законодательства и регулировать деятельность нанимателей, арендаторов, собственников недвижимости, застройщиков, исполнителей работ, агентов по торговле и аренде, страховых и риэлтерских компаний и других субъектов жилищной сферы.

Закон также предусматривает, что органы местного самоуправления вправе предоставлять населению льготы по оплате аренды жилья и коммунальных услуг при площади жилья, превышающей социальную норму.

Законодательные рамки в жилищной сфере, устанавливающие обязанности органов местного самоуправления, еще недостаточно ориентированы на конечные результаты окружной и районной жилищной политики.

Предстоит серьезная работа по пропаганде и внедрению территориального общественного самоуправления в округах и районах, по их взаимодействию с ТСЖ и кондоминиумами. В городе ощущается настоятельная необходимость в принятии закона «О самоуправлении в жилищной сфере», который объединил бы все основные законы и подзаконные акты федерального и московского уровней, так как на сегодня действуют более 1200 документов, в той или иной степени регулирующих деятельность кондоминиумов и ТСЖ.

Несколько слов об инструментах местной жилищной политики. В новых условиях хозяйствования часть механизмов используется традиционно еще со времен существования планового хозяйства. Это, к примеру, учет жилья и контроль за его использованием, планирование городской застройки, амортизационные отчисления на восстановительный ремонт и т. п. Часть механизмов появилась сравнительно недавно, например, приватизация жилья, варьирование и дифференциация платежей за техническое обслуживание и коммунальные платежи для разных категорий жителей, жесткая политика ценообразования и др. А часть механизмов еще предстоит осваивать, например такие, как ипотечное кредитование, вексельный кредит, продажа жилья в рассрочку, устройство конкурсного обслуживания ТСЖ, индивидуальное жилищное строительство под ссуды государственных и местных органов власти, передача зданий в управление жителей, получение ТСЖ прав заказчика и застройщика и т. д.

Последовательность этапов разработки концепции
местной жилищной политики в отношении ТСЖ

 

Такой опыт только нарабатывается, и очень важна его поддержка со стороны исполнительной, законодательной ветвей власти, а также жилищных движений, ассоциаций ТСЖ, территориальных общин, жилищных товариществ и домкомов. Только собрав воедино усилия властей и объединений жителей, можно зарегистрировать земельно-имущественный комплекс – кондоминиум, создать условия для эффективного функционирования ТСЖ и общин, обеспечить устойчивое развитие территорий.

Л.Н. Матеров,
Ассоциация ТСЖ «Центр»

«Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ» № 8, 2000 г.