Всемирный день Хабитат

Послание Исполнительного директора Центра ООН
по населенным пунктам (Хабитат)


Повестка дня Хабитат


Глава IV

ГЛОБАЛЬНЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ: СТРАТЕГИИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

A. Введение *

53. Двадцать лет назад в Ванкувере на первой Конференции Организации Объединенных Наций по населенным пунктам мировое сообщество приняло программу действий по развитию населенных пунктов. С тех пор в демографических, социальных, политических, экологических и экономических условиях произошли значительные перемены, оказывающие влияние на перспективные стратегии нашей деятельности. Эти перемены привели к тому, что правительства многих стран перешли к политике стимулирования и ее активизации, с тем чтобы создать благоприятные условия для деятельности отдельных лиц, общин и частного сектора, направленной на улучшение условий жизни в населенных пунктах. Однако, по оценкам, на сегодняшний день не менее 1 млрд. человек по-прежнему не имеют надлежащего жилья и проживают в недопустимых условиях нищеты, главным образом в развивающихся странах.

54. Несмотря на то, что рост численности населения замедлился, за последние 20 лет население планеты увеличилось примерно с 4,2 млрд. человек до почти 5,7 млрд., причем около одной трети населения составляют люди в возрасте до 15 лет и все больше людей живет в крупных городах. К концу текущего столетия человечество пересечет тот рубеж, когда в городах будет жить более 50% населения. Удовлетворение потребностей еще примерно 2 млрд. человек, которые, как ожидается, станут городскими жителями в течение двух ближайших десятилетий, и управление населенными пунктами с ориентацией на обеспечение устойчивости их функционирования представляют собой небывалую по сложности задачу. Стремительная урбанизация и рост городов и мегаполисов — прежде всего в развивающихся странах, — где, как правило, сосредоточены ресурсы государственного и частного сектора, создают новые серьезные проблемы и в то же время открывают новые возможности; необходимо устранять коренные причины этих явлений, включая проблему миграции сельского населения в города.

55. Что касается экономической сферы, то в результате усиливающейся глобализации экономики жители общин стали выходить со своими товарами на все более широкие рынки, а для инвестиционной деятельности все чаще стали использоваться международные источники. В результате этого во многих странах повысился уровень экономического развития. В то же время разрыв между бедными и богатыми — причем как странами, так и людьми — стал еще более значительным, и поэтому сохраняется необходимость налаживания партнерских отношений для создания более благоприятных международных экономических условий. Внедрение новых технологий в области связи небывало расширило доступ к информации и оказывает катализирующее воздействие на любого рода преобразования. Во многих странах возникли новые для них проблемы социального единения и личной безопасности, и на первый план вышли вопросы гражданской солидарности. Безработица, ухудшение качества окружающей среды, социальная разобщенность, крупномасштабные перемещения населения, все более активная миграция населения, нетерпимость, насилие и нарушения прав человека также стали в ряд серьезнейших проблем. При разработке стратегий в области населенных пунктов на первые два десятилетия XXI века нельзя не учитывать эти новые обстоятельства.

56. Хотя Хабитат II является конференцией государств, и национальные правительства могут сделать многое для того, чтобы обеспечить местные общины всем необходимым для решения существующих проблем, основные действующие лица, от которых будет зависеть успех или неудача усилий по улучшению состояния населенных пунктов, чаще всего действуют на общинном уровне как в государственном, так и в частном секторах, а также по линии некоммерческих организаций. Именно они — местные органы управления и другие заинтересованные стороны — стоят на переднем крае борьбы за достижение целей Хабитат II. Хотя проблемы, обусловленные причинами структурного характера, нередко требуют решения на национальном, а порой и на международном уровнях, успех деятельности в значительной степени будет зависеть от местных органов власти, гражданского участия и налаживания партнерских связей на всех уровнях государственного управления с частным сектором, кооперативным сектором, неправительственными и общинными организациями, трудящимися и работодателями, а также гражданским обществом в целом.

57. Хабитат II является одной из выдающихся всемирных конференций, проведенных под эгидой Организации Объединенных Наций в течение последних пяти лет. На всех этих конференциях рассматривались важные вопросы обеспечения устойчивого развития с учетом человеческого фактора, включая задачи обеспечения устойчивого экономического роста и справедливости, для успешного осуществления которых необходимы действия на всех уровнях, и в частности на местном. Стратегии решения проблем, касающихся социальной сферы, экономики, охраны окружающей среды, уменьшения опасности стихийных бедствий, народонаселения, инвалидности и положения женщин, должны осуществляться как в городских, так и сельских районах, и в частности там, где эти проблемы имеют особую остроту и порождают напряженность.

58. В ходе Конференции Хабитат II представители органов государственного управления всех уровней, общинных организаций и частного сектора рассмотрели вопрос о том, каким образом реализация двух основных целей — обеспечение надлежащего жилья для всех и достижение устойчивого развития населенных пунктов в урбанизирующемся мире — может быть ускорена на местном уровне в рамках процесса стимулирования, в котором главная роль отводится отдельным лицам, семьям и общинам. Именно в этом заключается особенность глобального плана действий Хабитат II и стратегий его осуществления. При реализации намеченных мер необходимо будет адаптировать их с учетом конкретной ситуации в каждой стране и общине.

59. Стратегия осуществления глобального плана действий основывается на стимулировании, транспарентности и обеспечении широкого участия населения. Согласно этой стратегии усилия правительств будут направлены на создание законодательной, организационной и финансовой основы, позволяющей частному сектору, неправительственным организациям и общинным группам в полной мере содействовать обеспечению надлежащего жилья для всех и устойчивого развития населенных пунктов и предполагающей, что все женщины и мужчины будут совместно работать в своих общинах с органами государственного управления всех уровней и определять свое общее будущее и первоочередные задачи, выявлять и распределять ресурсы и налаживать партнерские связи для достижения общих целей. Стратегия стимулирования позволяет создать:

B. Надлежащее жилье для всех

1. Введение

60. Надлежащее жилье подразумевает не просто наличие крыши над головой. Под этим подразумеваются также жилищные условия, обеспечивающие невмешательство в частную жизнь; надлежащая живая площадь; физическая доступность; надлежащая безопасность; гарантии сохранения жилья; стабильность и надежность существующих структур; надлежащее освещение, отопление и вентиляция; надлежащая базовая инфраструктура, как-то водоснабжение, санитария и удаление отходов; соответствующее качество окружающей среды и факторы, влияющие на здоровье, а также надлежащее и доступное месторасположение жилья по отношению к месту работы и предприятиям сферы обслуживания: все это должно быть доступным по приемлемым ценам. Надлежащий характер жилья должен определяться совместно с заинтересованными лицами с расчетом на постепенное развитие. Поддержание надлежащего характера жилья зачастую варьируется от страны к стране, поскольку оно зависит от конкретных культурных, социальных, экологических и экономических факторов. В этой связи следует учитывать гендерные и возрастные факторы, как-то подверженность детей и женщин воздействию токсичных веществ.

61. С момента принятия в 1948 году Всеобщей декларации о правах человека право на надлежащее жилье признавалось в качестве важного компонента права на достойный уровень жизни. Все правительства без исключения взяли на себя в той или иной форме ответственность в отношении предоставления жилья, практическим воплощением чего является создание министерств или соответствующих учреждений по делам жилищного строительства, выделение средств на жилищный сектор, проведение в жизнь жилищной политики, программ и проектов. Предоставление надлежащего жилья для всех требует действий не только со стороны правительств, но и от всех секторов общества, включая частный сектор, неправительственные организации, общины и местные власти, а также партнерских организаций и организаций международного сообщества. В рамках общего контекста стимулирующих подходов правительства должны осуществлять соответствующие действия для того, чтобы поощрять, защищать и обеспечивать полную и последовательную реализацию права на надлежащее жилье. Эти действия, перечень которых далеко не является исчерпывающим, включают:

62. Поскольку жилищная стратегия, основанная на стимулирующем подходе, ведет к полной мобилизации всех потенциальных внутренних ресурсов, она существенным образом содействует обеспечению устойчивого развития населенных пунктов. Управление такими ресурсами должно быть ориентированным на потребности людей и быть рациональным с экологической, социальной и экономической точек зрения. Это возможно лишь в том случае, если проводимая политика и мероприятия в жилищном секторе тесно увязаны с деятельностью, направленной на содействие экономическому и социальному развитию и охране окружающей среды. Интеграция жилищной политики в основные направления действий, определяющие макроэкономическое и социальное развитие и рациональное использование окружающей среды, является, таким образом, основной задачей, которой посвящена данная глава.

63. Второй основной задачей данной главы является создание необходимых возможностей для эффективного функционирования рынков, являющихся важнейшим механизмом обеспечения жильем. В ней излагаются рекомендации относительно тех действий, включая, где необходимо, рыночные льготы и меры компенсации, которые помогут в реализации этой задачи и в то же время будут содействовать достижению целей в социальной сфере. Прочие задачи и рекомендуемые действия касаются компонентов систем обеспечения жильем (земельные участки, финансирование, инфраструктура и услуги, строительство, строительные материалы, техническое обслуживание и восстановление) в частном, общинном и государственном арендных секторах и методов их наиболее рационального использования с целью повышения уровня обслуживания населения. И наконец, особое внимание уделяется всем лицам, включая женщин, которые подвержены серьезному риску, поскольку они не имеют гарантий сохранения за собой имеющегося жилья или лишены возможности воспользоваться услугами жилищных рынков. Рекомендуемые действия направлены на снижение степени их уязвимости и предоставление им возможностей для получения надлежащего жилья справедливым и достойным образом.

64. В деле обеспечения надлежащего жилья для всех необходимым и весьма полезным фактором является международное и национальное сотрудничество на всех уровнях. Это особенно необходимо в тех районах, которые затронуты войнами или стихийными, промышленными или техногенными бедствиями, и тех случаях, когда потребности в реконструкции и восстановлении превосходят имеющиеся национальные ресурсы.

2. Жилищная политика

65. Разработка, периодическая оценка и рассмотрение по мере необходимости стимулирующей жилищной политики в целях создания действенных и эффективных систем жилищного строительства являются краеугольным камнем в деле обеспечения надлежащего жилья для всех. Основополагающим принципом разработки реалистичной жилищной политики является ее тесная взаимосвязь с общей макроэкономической политикой и политикой в области охраны природы и социального развития. Хотя жилищная политика в основном направлена на создание необходимых рамок для удовлетворения возрастающего спроса на жилье и инфраструктуру, значительное внимание людей должно также уделяться более активному использованию имеющегося жилого фонда и различных вариантов сдачи жилья в аренду и передачи во владение для удовлетворения самых разнообразных потребностей населения. Проводимая политика должна также поощрять и поддерживать тех людей, которые во многих странах, в особенности в развивающихся странах, действуя индивидуально или коллективно, являются основными производителями жилья. Политика должна быть направлена на удовлетворение разнообразных по своему характеру потребностей лиц, принадлежащих к уязвимым и находящимся в наиболее неблагоприятном положении группам населения, о которых говорится в подразделе 4 ниже (пункты 93–98).

Действия

66. Правительствам следует стремиться к децентрализации своей политики в области жилищного строительства и управления ею, передавая ее, где это представляется возможным и целесообразным, на поднациональные и местные уровни в рамках национальной структуры.

67. Для согласования жилищной политики с макроэкономической, социальной, демографической и экологической политикой правительствам, соответствующим образом, следует:

68. Для разработки и проведения в жизнь политики, содействующей использованию стимулирующего подхода к развитию жилищного сектора, эксплуатационному обслуживанию и восстановлению как в сельских, так и в городских районах, правительствам на всех уровнях следует в соответствующих случаях: 69. Для принятия и использования межсекторального подхода к разработке политики правительствам на всех соответствующих уровнях, включая местные органы власти, следует: 70. Для совершенствования систем обеспечения жильем правительствам на соответствующих уровнях следует:
3. Системы обеспечения жильем

a) Стимулирование работы рынков

71. Во многих странах рынки являются основным механизмом обеспечения жильем, и поэтому их действенность и эффективность имеют важное значение для достижения цели устойчивого развития. Формирование благоприятной основы для устойчивого функционирования рынка жилья является обязанностью правительств. Жилищный сектор следует рассматривать как рынок, превращающийся в комплексную систему, в рамках которой тенденции, имеющие место в одном из ее компонентов, сказываются на эффективности деятельности других компонентов. Вмешательство со стороны правительства является необходимым условием для удовлетворения потребностей групп населения, находящихся в неблагоприятных условиях, и уязвимых групп населения, не охваченных рыночными услугами.

Действия

72. Для обеспечения эффективности работы рынков правительствам на всех соответствующих уровнях и с учетом их правомочий следует:

b) Оказание содействия строительству жилья силами общин

73. Во многих странах, особенно в развивающихся странах, более половины существующего жилого фонда построено его владельцами, которые в нем и проживают, при чем этим жильем пользуются главным образом группы населения с низким уровнем дохода. Жилье, построенное собственными силами, будет по-прежнему играть главную роль в обеспечении жилья в обозримом будущем. Многие страны оказывают поддержку строительству жилья собственными силами с помощью программ упорядочения его статуса и повышения его качества.

Действия

74. Для оказания поддержки усилиям тех, кто индивидуально или коллективно строит себе жилье, правительствам на соответствующих уровнях при необходимости следует: 

с) Обеспечение доступа к земле

75. Доступ к земле и правовые гарантии против необоснованного выселения являются стратегическими предпосылками обеспечения всех надлежащим жильем и развития устойчивых населенных пунктов, влияющими на жизнь как городских, так и сельских районов. Это также один из путей к тому, чтобы разорвать порочный круг нищеты. Каждому правительству следует взять на себя обязательство создавать условия, способствующие надлежащему предложению земельных угодий в контексте политики устойчивого землепользования. Признавая факт существования различных национальных законов и/или систем землепользования, правительствам на всех уровнях, включая местные органы власти, следует, тем не менее, прилагать все усилия для преодоления любых возможных препятствий, мешающих справедливому доступу к земле, и обеспечивать, чтобы равные права мужчин и женщин в отношении земли и собственности охранялись по закону. Отсутствие надлежащей земельной политики в сельских и городских районах на всех уровнях и адекватной практики управления землей остается одной из основных причин сохранения несправедливости и нищеты. В этом также кроются причины роста стоимости жизни, расселения в потенциально опасных районах, деградации окружающей среды и высокой степени уязвимости городских и сельских поселений, что негативно сказывается на положении всего населения, и в первую очередь маргинальных и уязвимых групп, людей, живущих в условиях бедности, и лиц с низким доходом.

Действия

76. Для обеспечения адекватного предложения пригодной для эксплуатации земли правительствам на соответствующих уровнях на основе их нормативной базы следует:

77. Для обеспечения эффективности функционирования рынков земли и экологически устойчивого землепользования правительствам на соответствующих уровнях следует: 78. Для устранения правовых и социальных барьеров, препятствующих равному и справедливому доступу к земле, особенно доступу женщин, инвалидов и представителей уязвимых групп населения, правительствам на соответствующих уровнях в партнерстве с частным сектором, неправительственными организациями, кооперативным сектором и общинными организациями следует: 79. В целях облегчения доступа к земле и обеспечения гарантий владения жильем для всех социально-экономических групп правительствам на соответствующих уровнях, включая местные органы власти, следует: d) Мобилизация источников финансирования

80. Учреждения, финансирующие жилищное строительство, обслуживают традиционный рынок, но не всегда адекватным образом могут удовлетворять различные потребности многочисленных категорий населения, особенно уязвимых и обездоленных групп, людей, живущих в условиях нищеты, и групп населения с низкими доходами. Для мобилизации большего объема национальных и международных ресурсов на цели финансирования жилищного строительства и для предоставления кредитов большему количеству домашних хозяйств необходимо интегрировать жилищное финансирование в более широкую финансовую систему и использовать существующие или, при необходимости, создавать новые механизмы для удовлетворения финансовых потребностей людей, имеющих ограниченный доступ к кредитам, либо не имеющих его вообще.

Действия

81. В целях повышения эффективности существующих систем финансирования жилищного строительства правительствам на соответствующих уровнях следует:

82. Для создания новых механизмов финансирования жилищного строительства правительствам, при необходимости, на всех уровнях следует: 83. Для облегчения доступа к жилью тем слоям населения, которые не охватываются существующими механизмами финансирования, правительствам следует рассмотреть и рационализировать, если в этом есть необходимость, системы субсидирования на основе проведения политики, которая обеспечивала бы стабильность, справедливость и транспарентность предоставления субсидий, благодаря чему многие из тех, кто не имеет доступа к кредитам и земле, могли бы выйти на рынок.

e) Обеспечение доступа к основным услугам и инфраструктуре

84. Основные услуги и инфраструктура на общинном уровне включают в себя снабжение безопасной водой, медико-санитарное обслуживание, удаление отходов, социальное обеспечение, транспорт и средства связи, энергоснабжение, медицинскую помощь и аварийные службы, школы, обеспечение общественного порядка и рациональное использование открытых пространств. Недостаточная обеспеченность основными услугами, составляющими ключевой компонент жилья, оказывает пагубное воздействие на здоровье и жизнедеятельность человека, а также на качество жизни, причем в первую очередь это сказывается на людях, живущих в условиях нищеты в городских и сельских районах. Местные органы власти и власти штатов/провинций, в зависимости от обстоятельств, несут основную ответственность за обслуживание или создание условий для обслуживания населения, руководствуясь соответствующими законодательством и нормами. Центральные органы власти должны оказывать им содействие в управлении инфраструктурой и основными службами и в их эксплуатации и техническом обслуживании. Однако имеется большое количество других субъектов деятельности, включая частный сектор, общины и неправительственные организации, которые могли бы принимать участие в обслуживании населения и управлении системой такого обслуживания при координирующей роли правительственных органов на всех уровнях, включая местные органы власти.

Действия

85. Для обеспечения здоровья, безопасности, благосостояния и улучшения условий жизни всех людей и для поддержания надлежащих и доступных основных служб и инфраструктуры правительствам на всех соответствующих уровнях, включая местные органы власти, следует поощрять:

86. Для обеспечения более сбалансированного охвата населения основными услугами и инфраструктурой правительствам на соответствующих уровнях, в том числе местным органам власти, следует: 87. Для обеспечения эффективности объектов инфраструктуры и оказания услуг и их надлежащего функционирования и технического обслуживания правительствам на соответствующих уровнях, в том числе местным органам власти, следует: f) Повышение качества планирования, проектно-конструкторских работ, строительства, технического обслуживания и восстановительных работ

88. В условиях стремительной урбанизации, роста численности населения и индустриализации квалифицированный персонал, материалы и финансовые средства, необходимые для планирования, проектно-конструкторских работ, строительства, технического обслуживания и восстановления жилья, инфраструктуры и других объектов, зачастую либо отсутствуют, либо не отвечают предъявляемым к ним требованиям. Государственная политика и частные инвестиции в совокупности должны содействовать адекватному предложению эффективных с точки зрения затрат строительных материалов, технологий и финансирования строительства, с тем чтобы не избежать узких мест и диспропорций, тормозящих развитие экономики на местном и национальном уровнях. Благодаря повышению качества и снижению себестоимости конечной продукции жилые и другие объекты будут иметь более долгий срок эксплуатации, будут более надежно защищены от воздействия стихийных бедствий, будут доступны для категорий населения с низким уровнем дохода, будут более пригодны для инвалидов и будут обеспечивать более комфортабельные условия жизни. Необходимо в полной мере использовать потенциальные возможности строительной промышленности для создания новых рабочих мест, получения других внешних социально-экономических выгод; ее деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и должна вносить вклад в обеспечение общего экономического роста, причем все это должно использоваться на благо общества в целом. Кроме того, необходимо оказывать организационную поддержку в виде контроля за соблюдением промышленных стандартов и норм качества с уделением особого внимания вопросам эффективного использования энергоресурсов, охраны здоровья, обеспечения доступа, безопасности потребителей и защиты их интересов.

89. Невозможно удовлетворить фактические потребности отдельных лиц, семей и их общин, если рассматривать вопросы жилья в отрыве от других проблем. Обеспечение надлежащих социальных услуг и объектов обслуживания, совершенствование и рационализация процесса городского планирования и проектирования жилья в целях неуклонного удовлетворения фактических потребностей общин, а также оказание технической и другой соответствующей помощи жителям незапланированных населенных пунктов имеют исключительно важное значение для улучшения условий жизни.

Действия

90. Для эффективного удовлетворения потребностей, связанных с обеспечением надлежащего планирования, проектирования, строительства, эксплуатации и восстановления жилья, инфраструктуры и других объектов, правительствам на соответствующих уровнях следует:

91. Для стимулирования и поощрения адекватного предложения производимых на местах экологически безопасных, недорогостоящих и долговечных основных строительных материалов правительствам на соответствующих уровнях в сотрудничестве со всеми другими заинтересованными сторонами следует: 92. Для укрепления местного потенциала с точки зрения экологически устойчивого производства строительных материалов и внедрения аналогичных методов строительства правительствам на соответствующих уровнях, включая местные органы власти, в сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами следует:
4. Уязвимые группы и лица с особыми потребностями

93. Уязвимость и неблагоприятное положение зачастую являются следствием маргинализации какой-либо группы и ее исключения из основного процесса социально-экономической деятельности и процессов принятия решений, а также следствием отсутствия доступа на равной основе к ресурсам и возможностям. Для того чтобы снизить уязвимость и смягчить неблагоприятное положение, необходимо расширить и гарантировать доступ лиц, принадлежащих к уязвимым группам и группам, находящимся в неблагоприятном положении, к жилью, финансированию, инфраструктуре, основным социальным услугам, системам социальной безопасности и процессам принятия решений в контексте обеспечивающих такие возможности национальных и международных условий. Следует иметь в виду, что не все лица, принадлежащие к уязвимым группам и группам, находящимся в неблагоприятном положении, уязвимы и находятся в неблагоприятных условиях постоянно. Уязвимость и неблагоприятное положение той или иной группы являются главным образом следствием определенных обстоятельств, а не каких-либо присущих ей характерных особенностей. Хотя признается, что уязвимость и неблагоприятное положение связаны, в частности, с условиями в жилищном секторе и наличием средств правовой защиты, гарантирующим равный доступ к ресурсам и возможностям, а также с применением и эффективностью таких средств, некоторые члены определенных групп могут находиться в более уязвимом и неблагоприятном положении с точки зрения обеспеченности жильем и условий жизни в населенных пунктах. Наиболее серьезному риску лица, принадлежащие к уязвимым группам и группам, находящимся в неблагоприятном положении, подвергаются либо тогда, когда они не имеют гарантий сохранения жилья или не имеют адекватного доступа к основным услугам или сталкиваются с факторами несоразмерно неблагоприятного воздействия на окружающую среду и здоровье, либо тогда, когда они могут оказаться изолированы, в силу обстоятельств или преднамеренно, от рынка жилья и сферы услуг.

94. Следует признать, что адекватное жилье является важным компонентом особой заботы и содействия, на которую имеют право дети и их семьи, а также дети, живущие за пределами семей или без таковых. Особое внимание следует уделять потребностям детей, живущих в трудных условиях.

95. Неадекватное жилье или его отсутствие ведет к утрате достоинства, снижению уровня безопасности и подрыву здоровья беженцев, других перемещенных лиц, нуждающихся в международной защите, и лиц, перемещенных внутри страны. Необходимо активнее поддерживать деятельность по международной защите беженцев, особенно женщин и детей из числа беженцев, которые являются особо уязвимой группой, и оказывать им помощь.

Действия

96. Для устранения препятствий и ликвидации дискриминации в обеспечении населения жильем правительствам на соответствующих уровнях, включая местные органы власти, следует:

97. Для обеспечения жилищных потребностей лиц, принадлежащих к уязвимым группам, правительствам на соответствующих уровнях, включая местные органы власти, в сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами, следует, в зависимости от обстоятельств: 98. Для уменьшения процентной доли уязвимого населения правительствам на соответствующих уровнях, включая местные органы власти, следует: