Полная версия постановления в формате Acrobat.

Постановление Правительства от 17.11.2001 N797 "О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы"

О новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.

I. Основы устройства экономических отношений в отрасли в результате реформ
Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.
Предлагается коренным образом изменить систему текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической модели реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно к гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.
Будет ликвидировано существующее разделение направлений бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства: системы дотирования предприятий, предоставления категориальных льгот гражданам (безотносительно к их доходам) и выплаты адресных субсидий малообеспеченным семьям будут объединены в рамках единой жилищно-коммунальной субсидии (ЕЖКС), унифицирующей все виды финансовой помощи государства в оплате жилищно-коммунальных услуг и перечисляемой на персонифицированные социальные счета граждан. Главными участниками экономических отношений в секторе жилищно-коммунального хозяйства, таким образом, станут жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные получатели их услуг - граждане, а функции бюджета будут полностью переориентированы на выплату единой жилищно-коммунальной субсидии непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, дотирование которых будет прекращено). В результате конечные получатели услуг получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. Будет использован потенциал финансовых институтов (банков), открывающих социальные счета для кредитования граждан и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов, возникающих при выплатах единой жилищно-коммунальной субсидии.
Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг со стороны населения, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств, усилить социальную направленность бюджетной политики.
Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий.
Изменится и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться, в основном, за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь, средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет возможным в ограниченном объеме в тех случаях, когда объем средств, необходимых для реализации инвестиционных проектов, превышает объем активов предприятия-заемщика, при этом бюджетное финансирование инвестиций будет являться не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию.
Более важным элементом участия государства в финансировании модернизации жилищно-коммунального хозяйства будет поддержание в течение ряда лет стабильного уровня выплат в рамках единой жилищно-коммунальной субсидии при зафиксированном уровне стоимости жилищно-коммунальных услуг, что обеспечит сектору гарантированное финансирование, а инвесторам -гарантированный возврат в разумные сроки капитала, вложенного в модернизацию и развитие изношенного коммунального хозяйства.
Далее, в результате развития конкурентных отношений в жилищном хозяйстве будет качественно повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства не менее чем на 20% против существующего уровня и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации жилищно-коммунального хозяйства. Перевод отношений между предприятиями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:
а) перейти на полную оплату стоимости услуг жилищно-коммунального сектора населением без увеличения в структуре (бюджет + граждане) совокупного коммунального платежа доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами;
б) потребителям услуг - непосредственно влиять на их количество и качество, обеспечивая необходимое давление на коммунальные предприятия с целью повышения эффективности оказываемых услуг;
в) собственникам и нанимателям жилищного фонда - производить конкурентный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих наилучшее качество услуг по наименьшей цене;
г) стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны получателей их услуг (для уменьшения объема стоимости этих услуг);
д) стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным.
Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, качественно повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для развития сектора и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения, прекращение дотирования граждан с высоким уровнем доходов и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.

II. Оценка результатов реформирования жилищно-коммунального хозяйства
Основой для оценки эффективности реализации экономической модели реформы жилищно-коммунального хозяйства будет служить нижеследующая система количественных показателей:
Показатели, оценивающие результаты реформы для бюджета
1.1. Уровень бюджетных расходов на дотации предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время за счет средств консолидированного бюджета финансируется 41% годовой потребности предприятий жилищно-коммунального хозяйства в средствах (123,1 млрд. рублей в 2000 г.). С учетом предусмотренных темпов перехода на полное покрытие экономически обоснованных издержек предприятий жилищно-коммунального хозяйства этот показатель уже в 2003 году должен уменьшиться до 0 с учетом обеспечения направления бюджетных средств непосредственно гражданам через единую жилищно-коммунальную субсидию.
1.2. Уровень бюджетных расходов на выплату адресных субсидий малообеспеченным семьям. Этот показатель является функцией двух составляющих:
- числа семей, имеющих право на получение субсидий по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства;
- федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
В ходе реализации реформы уровень бюджетных расходов на выплату единой жилищно-коммунальной субсидии будет зафиксирован на сегодняшнем уровне и сохранен стабильным в течение ряда лет. С учетом сохранения существующего уровня максимально допустимой доли собственных расходов граждан в совокупном доходе семьи (22%) число семей, потенциально имеющих право на получение субсидий - 22,5% от их общего количества. Единая жилищно-коммунальная субсидия будет:
1) адресной;
2) иметь строго целевое предназначение (ее нельзя будет использовать на иные цели, кроме оплаты жилья и коммунальных услуг);
3) носить срочный (субсидия на социальном счете будет находиться до двух месяцев) характер (на социальные счета граждан будут начисляться субсидии только после того, как гражданин осуществил очередной платеж, что будет стимулировать своевременное внесение гражданами платежей за жилищно-коммунальные услуги);
4) обеспечивать прозрачность направления и расходования бюджетных средств.
2. Показатели, оценивающие результаты реформы для предприятий жилищно-коммунального хозяйства
2.1. Уровень текущего финансирования - показатель, характеризующий степень финансирования экономически обоснованной потребности предприятий жилищно-коммунального хозяйства в средствах. В 2000 году дефицит средств предприятий жилищно-коммунального хозяйства, не покрытый источниками финансирования, составил 59,1 млрд. рублей (20%). В ходе реализации реформы дефицит средств должен уменьшиться до 0.
2.2. Соотношение дотационного финансирования и платежей получателей услуг. В 2000 году годовая потребность жилищно-коммунального хозяйства в финансировании составила 300,7 млрд. рублей, из которых платежами населения было покрыто 118,5 млрд. рублей (39%), средствами консолидированного бюджета - 123,1 млрд. рублей (41%). Дефицит средств составил 59,1 млрд. рублей (20%). В ходе реализации реформы общая потребность в финансировании с учетом повышения внутренней эффективности сектора и рационализации производственных издержек должна снизится до 240 млрд. рублей в год (в сопоставимых ценах), доля дотационного финансирования и дефицит средств должны уменьшиться до 0, а доля номинальных платежей населения увеличиться до 100%. При этом основная нагрузка ляжет на семьи с высокими доходами (которые не будут получать дотаций и платежи которых принесут сектору дополнительно до 40 млрд. рублей в год) и средними доходами (уровень субсидирования которых будет ограничен максимально допустимой долей собственных расходов на жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе семьи).
2.3. Соблюдение необходимого уровня финансирования инвестиционных потребностей жилищно-коммунальных предприятий будет определяться, в основном, притоком частного капитала в коммунальную сферу за счет появления механизмов реальной конкуренции в сфере оказания коммунальных услуг и обеспечения стабильности бюджетного финансирования единой жилищно-коммунальной субсидии.
2.4. Уровень повышения внутренней эффективности (снижение издержек и тарифов на коммунальные услуги). Ежегодная потребность жилищно-коммунального хозяйства в финансировании с учетом повышения внутренней эффективности сектора может снизится до 240 млрд. рублей в год (в сопоставимых ценах).
3. Показатели, оценивающие результаты реформы для населения.
3.1. Уровень собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. Этот показатель будет использоваться в качестве основы для расчета жилищных субсидий по одному основанию - в зависимости от величины совокупного дохода семьи (с отменой второго основания по оплате частью населения жилищно-коммунальных услуг в размере 0,5 установленного минимального размера оплаты труда).
Так, при максимально допустимой доле собственных расходов граждан на оплату коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в размере 23% в 2002 году и 25% - в 2003 году (как это предложено в проекте Подпрограммы) вероятны нежелательные социальные последствия в силу возрастающей нагрузки, в первую очередь, на наиболее "чувствительную" категорию населения - малообеспеченные семьи. По данным выборочных обследований домохозяйств, расходы малообеспеченных семей на покупку самых необходимых продовольственных и непродовольственных товаров в совокупности могут составлять до 85% совокупного семейного дохода, что практически исключает возможность оплаты ими жилищно-коммунальных услуг в установленном размере.
Для снижения нагрузки на низкодоходные группы населения в рамках экономической модели реформы предлагается установление предельной доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи на уровне 22%. При этом размеры платежей части семей с низкими доходами реально снижаются на 10-15%. Каждая субсидируемая семья сможет получать адресную помощь в размере, превышающем в 2,5-3 раза существующий размер приходящихся на нее сегодня дотаций.
3.2. Число семей (доля семей в процентах), претендующих на получение субсидий по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства.
При фиксации максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату коммунальных услуг в совокупном доходе семьи на уровне 22% доля семей, потенциально имеющих право на получение субсидий составит 22,5% от их общего количества.
3.3. Гарантированная доступность субсидий будет характеризоваться уровнем развития системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые перечисляются все виды помощи государства в оплате жилищно-коммунальных услуг. Система открытия таких счетов с использованием услуг кредитных организаций должна быть создана во всех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
3.4. Уровень перехода на договорные отношения в секторе будет характеризовать возможность граждан непосредственно влиять на количество и качество предоставляемых услуг, включая предъявление коммунальным предприятиям санкций за несоблюдение объемов и стандартов качества оказываемых услуг. В ходе реформ уровень перехода на договорные отношения должен достигнуть не менее 95% в целом по Российской Федерации.

III. Ожидаемая эффективность реализации экономической модели реформ
Основными социально-экономическими последствиями реализации экономической модели реформ будут повышение экономической эффективности жилищно-коммунального хозяйства, надежности и качества предоставляемых услуг, стабилизация их стоимости, обеспечение условий для модернизации и устойчивого развития сектора.
Эффектом реализации экономической модели будет:
1) для населения:
- создание современного и эффективного коммунального хозяйства, повышение качества жилищно-коммунальных услуг и стабилизация их стоимости, создание возможности влиять на стоимость, количество и качество оказываемых услуг и прогнозировать собственные расходы на жилищно-коммунальные услуги;
- гарантии адресной финансовой поддержки малоимущих слоев населения в части расходов на коммунальные услуги в результате окончательного перехода к системе адресного субсидирования малообеспеченных граждан и создания системы персонифицированных социальных счетов;
- снижение величины собственных расходов субсидируемых групп населения на оплату жилищно-коммунального хозяйства;
- создание стимулов для рационализации потребления жилищно-коммунальных услуг и их экономии;
2) для бюджета:
- обеспечение стопроцентной адресности финансовой поддержки населения за счет перехода от системы дотирования предприятий к непосредственному субсидированию населения;
- оптимизация объемов необходимой финансовой поддержки;
- формирование прозрачной системы финансовых потоков в сфере субсидирования граждан в жилищно-коммунальном секторе;
3) для коммунальных предприятий:
- ликвидация дефицита финансовых ресурсов;
- снижение уровня неплатежей в жилищно-коммунальном секторе;
- привлечение инвестиций для финансирования мероприятий по модернизации жилищно-коммунального хозяйства;
- повышение внутренней эффективности сектора, снижение производственных издержек в результате ликвидации системы дотирования сектора, перехода к договорным формам отношений, развития конкуренции и разделения функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию в муниципальном секторе;
4) для промышленных предприятий:
- ликвидация системы перекрестного субсидирования и повышение конкурентоспособности продукции.
На заседании Правительства Российской Федерации в основном был одобрен представленный Минэкономразвития России проект новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.
Минэкономразвития России, Минфину России, Госстрою России поручено доработать представленный проект с учетом состоявшегося обсуждения и до 12 июля 2001 года представить его совместно с программой действий по его реализации в Правительство Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации поручило Госстрою России дополнить проект подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" доработанным проектом экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса в качестве отдельного раздела подпрограммы и представить ее на утверждение в Правительство Российской Федерации до 20 июля 2001 года с проектом соответствующего решения.